Користувач:Richkom/Децентралізація в Україні

Реформа децентралізації в Україні — комплекс змін до існуючого станом на початок 2014-го року законодавства, основною метою якого є передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Комплекс заходів з реформи децентралізації стартував у 2014-му році, невдовзі після Євромайдану, та отримав назву «Національний проект «Децентралізація».

Зміни, які має принести реформа децентралізації:

• Посилення місцевого самоврядування;
• Зміна положення про адміністративно-територіальний устрій;
• Закріплення "принципу повсюдності" (землями за територією населених пунктів розпоряджаються відповідні органи місцевого самоврядування);
• Гарантія наділення місцевого самоврядування достатніми повноваженнями та ресурсами;
• Врахування історичних, економічних, екологічних та культурних особливостей при плануванні розвитку громад;
• Передача "на місця" максимальної кількості повноважень, які органи місцевого самоврядування здатні виконати;
• Скасування місцевих та районних державних адміністрацій, створення об'єднаних територіальних громад, запровадження інституту префектів.

Історія процесу децентралізації в Україні

Після здобуття Україною незалежності в 1991 році, держава поступово робила певні кроки для розвитку місцевого самоврядування та надання більших повноважень регіонам. Так, у 1997 році Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, а впродовж декількох наступних років було прийнято ряд нормативно-правових актів, що розмежовували та встановлювали повноваження окремих регіонів держави. Зокрема, такими актами були Конституція Автономної Республіки Крим, Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ». Проте усі дискусії та заходи, що стосувались реорганізації усієї системи публічної влади в державі, як правило, завжди стосувались перерозподілу повноважень на національному рівні: Президент – Парламент – Уряд або передачі повноважень від органів місцевого самоврядування на рівень районних державних адміністрацій, обґрунтовуючи це неспроможністю перших ефективно виконувати надані законом повноваження.

Після подій Євромайдану новий Уряд розпочав національний проект «Децентралізація», 1 квітня 2014 ухваливши Концепцію реформування місцевого самоврядування і територіальну організацію влади в Україні. Уряд Володимира Гройсмана, в свою чергу, визначив підтримку реформи децентралізації як одне зі своїх пріоритетних завдань.

Зміст реформи

Головною метою реформи є передача від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності. Окрім законодавчих змін з делегування повноважень, реформа також передбачає скасування поділу України на райони. Замість кількох десятків районів в кожній області має бути створено 4-6 повітів. Повіти будуть формуватися за критерієм кількості населення і компактності, тобто в кожному повіті може проживати від 150 до 400 тисяч осіб. Загалом заплановано поділ всієї території України поділятиметься на 120—130 повітів. Нижче повіту буде адміністративна одиниця — громада — об'єднання низки сіл, селищ або міст. Концепція полягає в об'єднанні сіл у крупні громади, щоб передати таким утворенням широку фінансову та управлінську автономію. У кожному селі громади з населенням понад 50 людей обиратимуть старост — представників влади у селі. Крім цього, в перспективі заплановано запровадження інституту префектів, які будуть здійснювати нагляд за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування на довіреній їм території.

Зміни до Конституції України

З метою ефективної реалізації реформи та для уникнення суперечностей між Конституцією з одного боку та законами і підзаконними актами — з іншого, а також з метою подальшої імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування, було розроблено відповідний законопроект стосовно внесення змін до Конституції України. Цей законопроект має сприяти відходу від централізованої моделі управління державою та посиленню ролі місцевої влади та громади в розвитку свого регіону. Законопроект №2217а було розроблено спеціально створеною для цього Конституційною комісією, а згодом він отримав позитивний висновок від Венеціанської комісії(англ.).

Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) не передбачає особливого статусу для окремих районів Донбасу, натомість, проект передбачає можливість специфічного порядку здійснення місцевого самоврядування в окремих адміністративно-територіальних одиницях Донецької та Луганської областей. До того ж, для нагляду за додержанням Конституції та законів України передбачено новий інститут державних службовців — префектів, які не матимуть повноважень втручатися в управління регіоном, або впливати на розподіл коштів.

Реформа не означає послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання громадянських свобод. Президент матиме право розпустити органи місцевого самоврядування у випадку, якщо ті порушуватимуть суверенітет і територіальну цілісність України.

В першому читанні зміни до Конституції підтримали 265 депутатів. 9 вересня 2015 р. на засіданні Ради регіонів Президент України Петро Порошенко заявив, що внесення змін до Конституції залежатимуть від виконання Мінських угод і у випадку введення воєнного стану Конституція не змінюватиметься.

Адміністративна реформа

Відповідно до початкових планів, планувалося змінити існуючу трирівневу систему самоврядування в Україні, організувавши її наступним чином: до першого, низового рівня, входитимуть громади, що об’єднуватимуть кілька поселень. На вищому рівні повинні знаходитись регіони, основу яких становитимуть області, Автономна Республіка Крим, а особливий статус у питанні самоврядування матимуть міста Київ і Севастополь.

Реформа децентралізації передбачає створення нової ланки в системі адміністративного устрою в Україні шляхом запровадження нової адміністративно-територіальної одиниці – об'єднаної територіальної громади (ОТГ). Вони утворюються внаслідок добровільного об'єднання суміжних територіальних громад, сіл, селищ, міст та відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Процес створення ОТГ йшов поступово, перші громади з'явились в Україні в 2015-му році. В 2015-му році було створено 159 об'єднаних громад, за підсумками 2016-го року їх кількість вже становила 366 громад, а за даними на 10 листопада 2017 р. було створено 665 ОТГ, з яких 51 очікувала на проведення перших виборів. Загальна кількість осіб, що проживає на території усіх ОТГ, сягнула 5,7 млн. осіб (13,4% від загальної кількості населення України).

В ході реформи спроможні громади отримали більш широкі повноваження, ресурси і відповідальність, а завдяки змінам в законодавстві збільшився й перелік послуг, які можуть надаватися на місцях. Відповідно, мешканці об’єднаних громад очікують від своєї влади зручних та якісних адміністративних послуг. За підтримки донорських програм, в ОТГ починають відкриватись сучасні центри надання адміністративних послуг (ЦНАПи) — приміщення, де за принципом "єдиного вікна" можна отримати необхідні адміністративні послуги. В реалізації відкриття ЦНАПів в ОТГ часто сприяють міжнародні донори та програми, такі як Представництво Європейського союзу в Україні, «U-LEAD з Європою», USAID тощо.

Об'єднані громади наділяються додатковими повноваженнями та відповідними фінансовими ресурсами. Об'єднані громади, зокрема, розпоряджаються:

• 60% податку на доходи фізичних осіб
• 100% податку на майно
• 100% єдиного податку
• 5% акцизного податку з роздрібної торгівлі (тютюн, алкоголь, нафтопродукти)
• 100% податку на прибуток установ комунальної власності ОТГ
• 100% платежів за надання адміністративних послуг
• 25% екологічного податку
• іншими зборами та платежами, міжбюджетними трансфертами та надходженнями в рамках програм та допомог.

Інститут старост в ОТГ

Інститут старост було запроваджено в 2015 року після набуття чинності Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Староста є посадовою особою місцевого самоврядування у селі або селищі, які разом з іншими населеними пунктами добровільно об'єднуються у одну територіальну громаду. Староста обирається мешканцями села або селища на строк повноважень місцевої ради об'єднаної територіальної громади. Староста за посадою входить до складу виконавчого комітету об'єднаної територіальної громади.

За законом староста має наступні повноваження:

1. представляти інтереси жителів села, селища у виконавчих органах місцевої ради об'єднаної територіальної громади;
2. сприяти жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування;
3. брати участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища;
4. вносити пропозиції до виконавчого комітету місцевої ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів місцевої ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб.

Староста може також здійснювати інші обов'язки, визначені Положенням про старосту, яке затверджується радою об'єднаної територіальної громади. В такому положенні також зазначаються права старости, порядок його обрання та припинення повноважень, порядок звітування та інші питання, що пов'язані з його діяльністю. В свою чергу, староста звітує перед радою ОТГ не рідше одного разу на рік, а також перед мешканцями села (сіл) під час відкритих зустрічей з громадянами.

Інститут префектів

Префект – державний службовець, який на довіреній йому території здійснює нагляд за додержанням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування, координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує виконання державних програм, а також спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану чи надзвичайної екологічної ситуації. Крім цього, префект може здійснювати й інші повноваження, покладені на нього Конституцією та законами України.

Законопроектом 2217а було запропоновано запровадження інституту префектів шляхом внесення змін до Конституції України. Станом на грудень 2017 року даний законопроєкт було схвалено Верховною Радою у першому читанні, а інститут префектів в Україні досі не запроваджено.

Секторальні реформи: освіта та медицина

Освітня реформа

Головною метою децентралізації під час освітньої реформи є зміна підходу фінансування освіти: в результаті реформи розподіл коштів буде відбуватися не на навчальний заклад, а в розрахунку на кожного учня. Крім цього, децентралізація цього сектору ставить перед собою амбітну ціль оптимізації освітньої мережі, та, як наслідок – забезпечення однакового доступу до якісної середньої освіти усіх жителів України в будь-якому куточку, як в маленькому селі, так і в місті.

Для забезпечення рівноцінного доступу до знань, Кабінетом Міністрів було затверджено новий порядок діяльності освітніх округів та опорних загальноосвітніх навчальних закладів. Цей порядок дає змогу створити на місцях опорні школи, які будуть оснащені всім необхідним обкладанням для сучасного навчального процесу, з лабораторіями для фізики, хімії, біології, географії, математики тощо. Створення та оснащення таких навчальних закладів заплановано за рахунок коштів не лише місцевих бюджетів, але фінансуватиметься й державного бюджету. Крім цього, Уряд передбачив можливість залучення грантових коштів. Оскільки опорні школи забезпечуватимуть освітні потреби населення на досить значній території, вони передбачають організоване підвезення учнів та педагогів шкільними автобусами. Цими питаннями опікуватимуться місцеві громади. Станом на листопад 2017 р. в Україні функціонує 450 опорних шкіл, в яких навчаються майже 380 тис. учнів.

Медична реформа

Реформа медицини передбачає також зміну існуючої системи у відносинах між лікарем та хворим. Мета децентралізації медицини – створити нову систему, у центрі уваги якої буде громадянин, його життя та здоров'я. Її головна ціль – це забезпечення однакового доступу до медичних послуг для кожного українця, гарантія надання якісних медичні послуги.

Зміни у цьому секторі несуть в собі переформатування фінансових взаємовідносин: замість оплати "за ліжкомісця" (фактично – лише за факт існування закладу), планується здійснювати оплату за фактично надані послуги, тим самим відбувається зміна системи фінансування охорони здоров'я. Відповідно, лікарі та медичні заклади отримуватимуть кошти за надання конкретної допомоги конкретній людині. Передбачається встановлення гарантованого пакету медичних послуг та лікарських засобів, який кожна людина зможе отримати безоплатно. Невідкладна, первинна та паліативна допомоги будуть надаватись безкоштовно.

Реформування моделі фінансування медичних установ спеціалізованої та високоспеціалізованої допомоги розпочнеться з січня 2019 року. Однак, уже протягом 2018 року окремі послуги будуть оплачуватися за новою моделлю фінансування у пілотному режимі.

Ефективність реформи

За час проведення реформи власні доходи місцевих бюджетів зросли більше, ніж вдвічі: з 68,6 млрд. грн. у 2014 році до 146,6 млрд. грн. за підсумками 2016 р. Очікується, що за підсумками 2017 р. власні доходи місцевих бюджетів складуть 170,7 млрд. грн. Крім цього, ОТГ активніше виконують процес бюджетоутворення: за перші 10 місяців 2017 р. рівень зростання виконання власних доходів в ОТГ склав 80%, в той час, як по всій Україні він сягнув лише 31,8%. На додачу до цього, показник видатків бюджету розвитку на 1 особу за січень-вересень 2017 зріс на 225% у порівнянні з відповідним періодом 2016 р. (для прикладу: в громадах, де не було утворено ОТГ, зростання відбулось лише на 50% відсотків).

Держава активно підтримує процес децентралізації владних повноважень та передачу більшої кількості влади громадам: так, з 2014 року державна підтримка на розвиток територіальних громад та розбудову їх інфраструктури зросла у 30 разів, з 0,5 млрд. грн. до 14,9 млрд. грн.

Сприйняття реформи населенням

Відповідно до соціологічного дослідження, яке в середині 2015 року провів Київський міжнародний інститут соціології, більшість населення України сприймають можливі наслідки реформи децентралізації і в контексті України в цілому, і в контексті своїх населених пунктів позитивно або нейтрально.

Згідно з дослідженням, проведеним швейцарським проектом DESPRO в 2016 р., більшість опитаних осіб усвідомлює позитивне значення реформи для місцевого розвитку та бажають брати участь у господарюванні на місцевому рівні.

Опитування, яке в тому ж році проводив фонд «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, також засвідчило позитивне сприйняття реформи децентралізації в Україні: відповідно до даного дослідження, лише 23% опитаних осіб заявило про те, що вони не підтримують хід та процес реформи. Опитування також показало високу обізнаність українців про реформу: 66% опитаних заявило, що вони знайомі з реформою децентралізації.

Критика

Незважаючи на, в цілому, позитивне сприйняття реформи громадами в регіонах України, голови об'єднаних територіальних громад зазначали на наявність певних суттєвих недоліків в її поточному вигляді. Серед основних зауважень з приводу реформи, як правило, зазначали відсутність в громад можливість розпоряджатись земельними ділянками, що входять до складу ОТГ, але є за межами населених пунктів, наявність "прогалин" в законодавстві, брак практичного досвіду та навичок в управлінні громадою, а також проблеми у відносинах з обласними або районними державними адміністрація. Наразі на розгляді Верховної Ради перебуває декілька законопроектів, що покликані ліквідувати недосконалості законодавства у бюджетних відносинах, територіальних та фінансових галузях.

Посилання

• Національний проект «Децентралізація» (офіційний сайт)
• Національний проект «Децентралізація» (Facebook)
• Децентралізація медицини